Hoće li trenutni kapaciteti gradova ugroziti daljnji urbani razvoj?

Hoće li trenutni kapaciteti gradova ugroziti daljnji urbani razvoj?

Reforma lokalne samouprave, reforma poreznog sustava, izmjena izbornog zakona, sve ove trenutno aktualne društveno-političke teme zapravo su izravno ili neizravno povezane s funkcioniranjem i kapacitetima lokalne samouprave/gradova u Hrvatskoj te njihovoj ulozi u budućnosti.

No što kada kapacitete gradova sagledamo malo detaljnije? Kakva je tada vjerojatnost daljnjeg urbanog razvoja i praćenje trendova? Gradovi postaju centralni pokretači razvoja, budući da brojke pokazuju njihov nezaustavljiv rast na globalnoj razini. Mogu li gradovi u Hrvatskoj osigurati adekvatnu kvalitetu života stanovnika? Je li uopće realno očekivati daljnji urbarni razvoj uz postojeće kapacitete gradova?

Stanovnici prije svega

U Hrvatskoj je prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ustrojeno ukupno 555 jedinica lokalne samouprave, od čega je ukupno 128 gradova (ako Zagreb brojimo kao grad, a ne kao županiju). Uzevši u obzir da susjedna Slovenija ima 74 grada, ali i gotovo dvostruko manje stanovnika, a Slovačka s približno istom površinom ima ukupno 140 gradova, broj gradova u Hrvatskoj zapravo uvelike ne odskače puno od drugih primjera u EU.

Ne postoji jednoznačan odgovor i ujednačen stav oko toga što se smatra gradom, iako se na razini EU razvija metodologija za univerzalno korištenje (OECD, Svjetska banka, Europska komisija i drugi u partnerstvu), pa svaka država drugačije definira podjelu između urbanih i ruralnih sredina. U Hrvatskoj, Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisuje grad kao jedinicu lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje ima više od 10.000 stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjeline uz mogućnost da se iz posebnih razloga (povijesni, gospodarski, geoprometni) gradom može utvrditi i mjesto koje ne zadovoljava gore navedene uvjete. U kontekstu popisa stanovništva iz 2021. godine, u Hrvatskoj je samo 58 gradova iznad 10.000, a čak 70 gradova ispod 10.000 stanovnika! Indikativna činjenica koja govori o kapacitetu (ili manjku istoga) gradova je da je samo 7 gradova iznad 50.000 stanovnika (Pula – Pola, Velika Gorica, Zadar, Osijek, Rijeka, Split, Zagreb), granice koja se prema određenim metodologijama uzima kao stepenica visoke urbaniziranosti. Promatrajući stupanj urbaniziranosti (Degree of urbanisation, DEGURBA), koji tek očekuje značajno ažuriranje prema novim podacima, vidljivo je da je većina jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj klasificirana kao manji gradovi i predgrađa ili ruralna područja.

Gledajući pad broja stanovnika u gradovima, može se utvrditi korelacija između stupnja razvijenosti i broja izgubljenog stanovništva, odnosno veći je odljev stanovništva u slabije razvijenim gradovima (prema analizi Ekonomskog instituta u Zagrebu). Međutim, postoje i primjeri gradova koji su izgubili veći broj stanovništva iako spadaju u razvijenije krajeve, primjerice grad Rijeka je izgubio više od 15% stanovništva u odnosu na raniji popis. No, trendovi su ipak jasni, prema redovnoj publikaciji “Gradovi u statistici” DZS-a, samo je 10 gradova (od 128!) koji su u desetgodišnjem razdoblju povećali broj stanovnika – Krk, Supetar, Solin, Dugo Selo, Sveta Nedelja, Čakovec, Ludbreg, Biograd na Moru, Stari Grad i Novalja, dok su svi ostali u padu s brojem stanovnika.

U kontekstu novog popisa stanovništva i značajnog pada broja stanovnika, jasno je da je nužno detaljno analizirati kako je taj trend utjecao i na jedinice lokalne samouprave te postoji li prostor i potreba za značajnijim izmjenama i reformama. Gradovi u Hrvatskoj su u većini slučajeva zapravo manje urbane cjeline, često većinom ruralna područja s elementima urbanosti koja imaju povijesno uporište. Protekom vremena ti gradovi zadržali su urbanost u administrativnom smislu, ali izgubili većinu onoga što ta urbanost istovremeno podrazumijeva za građane u kontekstu kvalitete života i dostupnosti sadržaja. No, rasprava o izmjeni sustava i uređenja pitanja lokalne samouprave koji je na snazi još od 1993. godine zahtjeva široku raspravu akademskih i političkih aktera, ali s građanima kao korisnicima usluga u središtu.

Kapaciteti gradova

Općenito govoreći, kapacitet ili obujam/prostor odnosi se na nešto mjerljivo i definirano, a u kontekstu gradova možemo govoriti o fiskalnom, ljudskom i razvojnom kapacitetu.

1. Fiskalni kapacitet je svakako ključan jer se odnosi na mogućnost gradova da prihoduju i troše sredstva za razvoj grada. Prihodi gradova definirani su posebnim Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koji propisuje da se JLP(R)S financiraju prihodima od poreza, od pomoći te iz vlastitih i namjenskih prihoda sukladno posebnim propisima.

U kontekstu najavljenih izmjena poreznog sustava, treba istaknuti da veliki dio prihoda gradova dolazi upravo iz prireza i poreza na dohodak, koji se navode kao izvor poreznog rasterećenja građana. Zakonom je definirano na koji način se prihod od poreza na dohodak raspodjeljuje između lokalne samouprave, županije te udjela za decentralizirane funkcije. S obzirom na to da je izmjena zakona u nadležnosti centralne države, lokalna samouprava se mora prilagođavati novim podjelama, što radi probleme prilikom planiranja financija i dugoročne održivosti. Navedeno svakako predstavlja veliku opasnost za fiskalno funkcioniranje gradova i njihovu mogućnost ulaganja vlastitih sredstava, ne samo za velike sustave (poput Zagreba i Splita) već i manje gradove kojima će izmjene u financiranju potencijalno značiti i nestabilnost proračuna.

Ako sagledamo proračune 7 gradova iznad 50.000 stanovnika, vidljiv je rast prihodovne strane proračuna, koji je i logičan uzevši u obzir inflaciju, ali i rast BDP-a koji generira dodatne prihode. Ipak, treba uzeti ta povećanja s dozom opreza, s obzirom na to da su i rashodi gradova značajno porasli, prvenstveno u kontekstu rasta cijena energenata koji su važna stavka u rashodovnoj strukturi proračuna gradova i njihovih proračunskih korisnika (vrtića, škola, muzeja i dr.).
Dodatno, premda su prilike za jedinice lokalne i regionalne samouprave u kontekstu EU financiranja u novoj perspektivi prilično izdašne (stalno se navodi kako gradovi imaju preko 600 mil. € na raspolaganju iz ITU mehanizma, izostavljajući da je isti dostupan samo za 22 grada od njih 128). Taj izvor prihoda svakako ne treba zanemariti te treba isto tako biti svjestan da su ta sredstva, prema sve strožim uvjetima i indikatorima raznih poziva, obično namijenjena za određene specifične sektore koji često predstavljaju nadgradnju usluga i sustava, ali ne pokrivaju osnovno funkcioniranje gradova kojem često manjkaju prihodi. Istovremeno, svaki euro iz EU sredstva generira i određenu obvezu sufinanciranja svog udjela, ali i održivosti projekta dugoročno, što u manjim sredinama može značiti i poprilično dodatno opterećenje proračuna.

2. Provedba EU projekata, ali i sve veći broj usluga otvara pitanje ljudskih kapaciteta lokalne i regionalne samouprave, ne samo u kontekstu pripreme projektnih prijedloga i njihove provedbe, već i stvaranja dodane vrijednosti ali i angažiranja ljudi, tvrtki, udruga i drugih dionika koji će biti ciljne skupine i/ili korisnici tih projekata. Pitanje ljudskih kapaciteta zaposlenih u gradskim upravama, njihove motivacije, stručnosti, ambicioznosti i spremnosti za promjene i nove paradigme moderne, digitalne i optimizirane gradske uprave svakako je više nego legitimno i nužno ako govorimo o razvoju lokalne samouprave kao prve dodirne točke građana i države. U tom ekosustavu nužno je iskoristiti potencijale lokalno ustrojenih razvojnih agencija kao dodatne pomoći, ali i osloniti se na vanjsku tehničku pomoć stručnjaka. Treba naglasiti kako upravo vanjska pomoć može osigurati taj pomak prema novim idejama, dinamiku provedbe i biti potrebna pomoć u kapacitetima. Istovremeno, lokalne samouprave ne mogu i ne smiju od vanjskih stručnjaka očekivati “gotov proizvod” u čijem nastajanju neće morati sudjelovati jer je nužno upravo od lokalnih dionika dobiti potreban smjer i ulazne podatke. Uz navedeno, ključno je “osvježiti” ljudske kapacitete lokalne samouprave i raditi na adekvatnom sustavu privlačenja kvalitetnih zaposlenika, ali i njihovom nagrađivanju i motivaciji. Veliki gradovi ostaju centri obrazovanja i njima će potencijalno biti lakše privući kvalitetne kadrove, dok je pred manjim gradovima izazovan zadatak vraćanja onih koji su otišli na obrazovanje negdje drugdje.

Prema zadnje dostupnim podacima, krajem 2019. godine, u 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave bilo je zaposleno 19.047 službenika i namještenika, od toga 10.777 u gradovima, a u razdoblju od 18 godina u gradovima se broj zaposlenih povećao za oko 50 %. Iste te, 2019. godine to je značilo da jedan službenik obavlja poslove u prosjeku za 271 stanovnika, a uzevši u obzir pad broja stanovnika te kontinuiran rast broja zaposlenih u gradskim samoupravama, taj broj je danas vjerojatno još i manji, što je svakako pozitivno u kontekstu mogućnosti pružanja kvalitete usluge. Istovremeno, ti podaci nisu uvijek jednoznačni jer je potrebno sagledati i kvalitetu odnosno strukturu zaposlenih te podršku koja im je pružena za obavljanje poslova iz svog djelokruga – često se ne naglašava dovoljno kompleksnost poslova koje obavlja javni sektor te potrebna stručna znanja i vještine koje su iz dana u dan sve zahtjevnije i izazovnije.

3. Za potreban razvojni iskorak, nužno je kontinuirano usavršavanje i širenje znanja, iskustva i ideja o razvoju urbanih sredina. U tom dijelu se krije razvojni kapacitet ili potencijal hrvatskih gradova da razmišljaju ambiciozno, da testiraju nove ideje, razvijaju i primjenjuju nove koncepte i idu u korak s novim paradigmama urbanog razvoja, što predstavlja apsolutnu nužnost u ovim vremenima brzih promjena.
Uspjeh današnjih gradova leži u sposobnosti da se prilagode i budu podrška novoj ekonomiji 21. stoljeća, pa u tom kontekstu naglasak na digitalnim i zelenim gradovima svakako ima svoje uporište: digitalne usluge, nova modernizirana infrastruktura, digitalni blizanci gradova, pametno upravljanje prometom, digitalna komunikacija s građanima i obavljanje usluga s gradom i gradskim tvrtkama, oplemenjena zelena infrastruktura gradova, urbana regeneracija prostora, energetska učinkovitost i održivost, obnovljivi izvori energije i drugi slični koncepti nužni su za potreban iskorak.
Potrebno je pratiti trendove i poticati pilotiranje, pratiti tržište i adekvatno reagirati jer se u suprotnom neće moći odgovoriti na razvojne potrebe stanovništva, a njihova očekivanja i potrebe se mijenjaju. U tom kontekstu, potrebe više nisu samo ceste i socijalne usluge, već su potrebe na koje gradovi moraju odgovoriti puno šire: digitalno funkcioniranje grada, redukcija Co2 emisija, dostupnost EV punionica, optimizirane javne usluge i dr. Upravo na tim temama će se uskoro dobivati ili gubiti izbori jer treba osvijestiti da s novim paradigmama razvoja dolaze i nove generacije birača. U tom kontekstu, potrebno je strateški planirati i gledati izvan okvira izbornog ciklusa, postaviti temelje za usmjereni razvoj lokalne samouprave u specifičnom i hrabrom smjeru, s istim takvim pokazateljima uspješnosti.

Potrebne promjene

U preporukama Europskog semestra za Hrvatsku (CSR – Country Specific Recommendations) , kroz godine se provlače elementi vezani upravo uz gore spomenute kapacitete lokalne samouprave:
Fiskalne kapacitete – Ojačati proračunski okvir i praćenje potencijalnih obveza na središnjoj i
lokalnoj razini, 2019.CSR1.1.
Ljudske kapacitete – Povećati kapacitete nadležnih tijela za izradu i provedbu javnih projekata i politika, 2019.CSR3.2.; Promicati stjecanje vještina, 2020.CSR2.3.
Razvojne kapacitete – Povećati učinkovitost i kapacitet javne uprave za izradu i provedbu javnih projekata i politika na središnjoj i lokalnoj razini, 2020.CSR4.1.

U kontekstu provedbi reformi i nastojanja države da djeluje po ovim preporukama, treba izdvojiti projekt “Optimizacija sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave” odnosno stvaranja središnje baze podataka o kapacitetima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kojeg provodi Ministarstvo pravosuđa i uprave, a koji je izravno vezan uz kapacitete. Kroz projekt se formirao i IT sustav za prikupljanje i pohranu podataka te izračun indikatora za procjenu kapaciteta jedinica, koji je definirao oko 190 indikatora, a prema kojima je moguće odrediti financijske, administrativne te kadrovske kapacitete. Prvi korak svake promjene i planiranja svakako treba biti detaljna analiza stanja i prikupljanje podataka, ali tek ostaje za vidjeti hoće li ovaj projekt (vrijednosti oko 2,7 mil. €) polučiti ikakav uspjeh, hoće li podaci biti javno dostupni (sukladno usvojenoj Politici otvorenih podataka, op.a.), hoće li se baza uopće popuniti podacima i na kraju hoće li se temeljem podataka pristupiti ciljanim mjerama za jačanje svih spomenutih kapaciteta lokalne samouprave. Nove preporuke Komisije za 2023. navode određene pomake u kontekstu kapaciteta javnih uprava, ali u aneksu 13. i dalje se ističu značajni ispodprosječni rezultati javne administracije u odnosu na EU.

Misli globalno – djeluj lokalno

Hrvatska prolazi kroz dugotrajan proces depopulacije stanovništva popraćen demografskim promjenama (starenje stanovništva) i posljedično manjkom adekvatne radne snage za gospodarski rast i razvoj. U tom kontekstu, postavlja se pitanje kapaciteta, ne samo privatnog, već i javnog sektora da održi korak s paradigmama razvoja i novim politikama na razini EU, kako bismo kao država mogli ostvarivati ambiciozne ciljeve EU i držati korak s ostalim državama članicama. Lokalna samouprava i gradovi predstavljaju ključan kotačić u tom nastojanju jer su upravo oni prvi kontakt države s građanima i najbolji instrument uvođenja promjena, a kapaciteti lokalne samouprave nisu adekvatni za tako važnu ulogu.

Potrebno je osvijestiti taj problem i o njemu više voditi računa kroz ciljano i pravovremeno djelovanje, sa što manje ad hoc promjena u sustavu (poput ukidanja prireza koji je na snazi još od 1994. godine bez prave javne rasprave i bez da je ta mjera igdje spomenuta u reformskim mjerama ili planovima). Decentralizacija treba biti ne samo deklarativna već i stvarna, uz povećanje proračuna i odgovornosti lokalnih samouprava uz optimalnu strukturu i organiziranost sustava (poticaji za funkcionalno spajanje lokalnih samouprava u tom kontekstu predstavljaju korak u dobrom smjeru, op.a.). Krajnji cilj svake politike treba biti podizanje kvalitete javnih usluga na čitavom području, stvaranje uvjeta za visoku kvalitetu života i davanje odgovora na specifične lokalne probleme pružanjem kvalitetne i brze usluge. S tom premisom, svaki gradonačelnik, načelnik i župan moraju organizirati svoju samoupravu, detektirati manjkavosti, tražiti modele kojima će odgovoriti na izazove i gledati na građane kao na krajnje korisnike svojih politika, projekata i usluga koje pružaju.

Stručni članak objavljen je na portalu Lider Media.