Kada govorimo o javnoj nabavi, najčešće se u medijima spominju problematika i utjecaj odluka Državne komisije (DKOM) na javni sektor. Ovo je i logično, jer su javna tijela ta koja su obveznici Zakona o javnoj nabavi (ZJN). No, ne govori se mnogo o poduzetnicima, koji su u provedbi EU projekata po prvi put u svom poslovanju podvrgnuti posebnim procedurama u nabavama po tzv. Pravilnicima za neobveznike zakona o javnoj nabavi (NOJN pravilnicima), te o problematici s kojom se suočavaju. Stoga se postavlja pitanje zašto je javna nabava jednostavnija za obveznike Zakona o javnoj nabavi, nego za poduzetnike?
Razne verzije tumačenja propisa
Pomalo je smiješno što se pravila za poduzetnike zovu Pravila za neobveznike zakona o javnoj nabavi, a isti se poziva na Zakon o javnoj nabavi. Navedeno bi bilo u redu da se nadležna tijela u Hrvatskoj, zadužena za verifikaciju troškova poduzetnika i nadzor u EU projektima (npr. HAMAG, FZOEU, ARPA, MRFFEU), ne gube u međuprostoru neustaljene prakse koju kreiraju u hodu. Način razmišljanja naših nadležnih tijela je sljedeći: poduzetnici ne moraju provoditi nabave po Zakonu o javnoj nabavi (ZJN), pa DKOM odluke i rješenja nisu toliko bitni, no ipak se NOJN pravilnici nadovezuju na ZJN – prema tome, zašto odluke o odobravanju ili neodobravanju troškova ne bismo donosili na temelju vlastite mlade prakse, internih tumačenja i promjenjivih te brzomijenjajućih smjernica. Nabava je kompleksnija za poduzetnika jer nadležna tijela svoje odluke o financijskim korekcijama u nabavama poduzetnika temelje na vlastitim tumačenjima propisa pravilnika NOJN pomiješanog sa ZJN koja nisu javno dostupna. S obzirom na to da ni sami nisu sigurni u utemeljenost svojih odluka, u istima se pozivaju na načela zakona o javnoj nabavi, koja su zapravo vrlo širok pojam, te na interne zaključke i izvješća, koji nisu javno dostupni ili stavljeni na raspolaganje korisnicima. Poduzetnik tako ne dobiva preciznu informaciju o tome što je to točno prekršio u svom postupku nabave. Zašto imamo NOJN pravilnike od 8 stranica ako će se uz njih vezivati nebrojeno mnogo skrivenih novih tumačenja i dokumenata koji ih nadopunjuju? Zašto se tumačenja pravilnika mijenjaju svakih nekoliko mjeseci, a zatim se najnoviji nalazi primjenjuju retroaktivno na već provedene nabave ne uzimajući u obzir činjenicu da je korisnik najvjerojatnije potpisao ugovor o bespovratnim sredstvima po starijoj verziji pravilnika?
Tumačenja pravilnika mijenjaju se svakih nekoliko mjeseciApsurd financijskih korekcija
Ako ste poduzetnik i provodite EU projekt, te u nabavi propišete više od jednog financijskog uvjeta sposobnosti, smatra se da ste prekršili načelo razmjernosti i može vam se odrediti financijska korekcija od najčešće 25% iznosa na cjelokupni ugovor o nabavi. Primjerice, ako tražite GFI da vidite ostvaruje li potencijalni ponuditelj dobit i uz to tražite BON 2 da vidite je li ponuditelj bio u blokadi. Po ZJN to ne bi bio povod za žalbu ponuditelja, niti bi DKOM kaznio takvog Naručitelja, no nadležna tijela za EU projekte kažnjavaju korisnike bespovratnih sredstava za takve stvari.
Jednako tako, u slučaju da se prvi put suočavate s nizom specifičnih EU pravila za nabave u doba promjenjive prakse, zbog čega vam je potrebna pomoć stručnjaka za provedbu nabava u EU projektu, ne smijete tražiti da takav stručnjak ima iskustva u EU projektima. Iako zvuči apsurdno, u ovom slučaju financijska korekcija vam je zagarantirana jer nadležna tijela smatraju da nije nužno da stručnjak za nabave u EU projektu ima iskustvo na EU projektima. Za ovakav stav nadležna tijela nemaju opravdanog utemeljenja. U provedbi nabava po ZJN ipak je ostavljena mogućnost da Naručitelj, na temelju predmeta nabave, procjeni što točno treba i odredi uvjete kojima bi si osigurao optimalnu kvalitetu usluge odabranog ponuditelja. To potvrđuje i primjer korištenja metodologije i organizacije kao uvjeta bodovanja koji se u EU projektima poduzetnika kažnjava čak i ako je raspisan na jasan i objektivan način. S druge strane, nadležna tijela koja vlastite nabave provode po ZJN uredno i dalje koriste takav kriterij jer ga DKOM ne penalizira ako je određen na nedvojben način.
Kršenje načela razmjernosti može odrediti financijsku korekciju od najčešće 25% iznosa cjelokupnog ugovora o nabaviDvostruki tretman pravila
Postaje jasno da se pravila u javnoj nabavi za poduzetnike tumače strože od pravila za javna poduzeća. Zašto dvostruki tretman? Odgovor nije u zloj namjeri sustava prema poduzetnicima, već u tome što tijela za verifikaciju troškova i nadzor EU projekata nisu interno dobro posložena niti međusobno ujednačena u svojim odlukama. Često se događa da jedan ogranak iste organizacije donese jednu odluku, drugi suprotnu, a zamislite koliko je tek nepodudarnosti kod dvije različite organizacije u istom sustavu EU fondova u Hrvatskoj. Nažalost, za nabave u EU projektima još ne postoji etablirana praksa niti nadležno nepristrano tijelo koje bi objavljivalo odluke i rješenja situacija koje se događaju u nabavama (kao što je DKOM kod ZJN). Tijela za nadzor nabava poduzetnika ne objavljuju svoje odluke i nalaze na specifičnim slučajevima. Najviše što se postiglo jest da SAFU, koji vodi provedbu projekata javnog sektora, objavljuje svoje smjernice u provedbi nabava, no iste toliko često ažurira da korisnicima jednostavno ne daje sigurnost pri provedbi postupaka nabava.
Je li poduzetnik, koji odluči nešto mijenjati, pehist jer neće postići ništa za sebe, već će eventualno stvarati praksu za verifikaciju troškova budućih projekata poduzetnika? NOJN pravilnici se ažuriraju svakih nekoliko mjeseci, SAFU smjernice svakih par tjedana, a nadležna tijela to vole prodati pod prizmom “pojednostavljenja pravila kako se ne bi kočilo daljnje povlačenje EU sredstava“. Zvuči super, prava predizborna krilatica, pogotovo s obzirom na činjenicu da je Hrvatska posljednja među zemljama članicama po stopi povlačenja sredstava!
Zbog stalne mijene NOJN pravila i smjernica te internih stavova tijela koja se primjenjuju retroaktivno na nabave, financijska korekcija je počela kucati na vrata gotovo svakog postupka nabave poduzetnika. Problematika se javlja kada se nova „pojednostavljena“ NOJN pravila počinju retroaktivno primjenjivati i tumačiti sve strože do mjere gdje je to počelo kočiti cijeli sustav povlačenja sredstava. Financijske korekcije su mnogobrojne: do kraja 2018. godine, u okviru OPKK 2014-2020, doneseno je 680 odluka o utvrđenim nepravilnostima u iznosu od 220,3 milijuna kuna prema trenutačno dostupnim podacima, a tko zna koliko će ih biti do kraja 2020. Poduzetnici i drugi korisnici žale se na takve odluke jer pravila nisu jasna niti transparentna, a kazne ne odgovaraju veličini pogreške. Nadležno tijelo za rješavanje prigovora na financijske korekcije (MRRFEU) grca u zaprimljenim žalbama. Odgovor najranije možete očekivati 1 godinu od podnošenja žalbe na financijsku korekciju, a ista vam je već naplaćena ili vam se odbija od potpore, koju trebate zaprimati. Po isteku tih godinu dana, većina će projekata i završiti, a žalba još neće biti riješena.
Koji su sljedeći koraci?
Koje su daljnje opcije? Ići na upravni spor? Isplati li se poduzetniku, umjesto da sav svoj fokus usmjeri na stvaranje mjerljive dodane vrijednosti u svom poslovanju provedbom EU projekta i osigura rast zapošljavanja, razvija i izvozi nove proizvode? Ili pak trošiti vrijeme na duge žalbe i upravne sporove, a sve samo da eventualno nešto promijeni za kolegu poduzetnika koji će se odvažiti na provedbu EU projekta u nadolazećem razdoblju? Ako nadležna institucija donese zadovoljavajuću odluku za žalitelja poduzetnika, poslat će se poruka nadležnim tijelima u sustavu EU fondova koji će tada, nadajmo se, revidirati svoje stavove i uvidjeti potrebu za konzistentnom provedbom pravila – koja sami stvaraju. U suprotnom, ako se ništa ne poduzme, pravila koja si Hrvatska sama nameće kod povlačenja EU sredstava, rezultirat će odvraćanjem korisnika od pokušaja ostvarivanja financiranja. Poslije se možemo pitati zašto smo, po iznosu povučenih sredstava za investicije, na dnu Europske ljestvice, no odgovor je jasan – jer smo sami tako izabrali.
